(Dit artikel werd geschreven in opdracht van het TIN voor de Veldanalyse van het VTI. Het boek met die Vlaamse versie is te downloaden. Hieronder staat de bewerking (korter, minder voor Vlamingen noodzakelijke uitleg) die ik maakte voor de TM van april.)

De Basisinfrastructuur; ten halve gekeerd of ten dele gedwaald

Op 1 januari 2009 ging in Nederland een nieuw subsidiestelsel van start. Aan de introductie van de Basis Infra Structuur, kortweg BIS, ging zo’n zes jaar onderzoek, bestuurlijk passen en meten, analyse en discussie vooraf. In het tweede jaar van het nieuwe stelsel besloot een nieuwe regering zonder evaluatie of onderbouwing dat het niet voldeed. Maar omdat een nieuwe, zij het kleinere BIS in het vooruitzicht is gesteld, is het nuttig het huidige stelsel te evalueren en te bezien welke conclusies en aanbevelingen voor het volgende stelsel kunnen worden getrokken.

Cultuurbeleid in Nederland verloopt grotendeels in een continuüm, maar laten we de noodzakelijke voorgeschiedenis aanvangen met de invoering van de Cultuurnota (toen nog Kunstenplan geheten) in 1988. Dat behelsde dat alle kunstinstellingen eens in de vier jaar op hun kwaliteit zouden worden beoordeeld door één adviesorgaan: de Raad voor de Kunst (later Raad voor Cultuur). Dat raadsadvies zou op die manier leiden tot één nota voor de gehele cultuursector. Dat was een enorme verbetering ten opzichte van de bestaande praktijk, waarin per discipline nota’s werden geschreven en een groot aantal adviescommissies werd geraadpleegd. De Tweede Kamer zou op basis van die nieuwe Cultuurnota de discussie kunnen voeren over de hoofdlijnen van het beleid en de kunstenaars zouden vervolgens vier jaar ongestoord aan het werk kunnen.

Maar al snel begonnen juist bij die zogenoemde integrale visie de problemen. De Raad voor Cultuur moest zich niet alleen uitspreken over de kwaliteit van de aanvragende instellingen, maar ook over hun functioneren in de samenleving en over financieringsvraagstukken. Een groot deel van de beleidsontwikkeling op het gebied van cultuur vond niet meer plaats op het ministerie van OCW, maar in de statige villa van de Raad aan de Schimmelpennincklaan in Den Haag. De Raad speelde een grote rol in de steeds verder opgetuigde cultuurnotaprocedure, waar vooradviezen, sectoranalyses, een uitgangspuntennota en convenantbesprekingen aan werden toegevoegd. Critici spraken over een ‘ontzielde procedure’, met de Raad als ‘buitenministerie’ of ‘lobbyorganisatie voor de kunsten’.

Maar niet alleen de procedure dijde uit, ook het aantal instellingen groeide enorm. Vanaf 1992 verdubbelde het aantal vierjarig gesubsidieerde instellingen tot 433 in de Cultuurnota 2005-2008. Niet alleen kwamen er veel meer theatergroepen en muziekensembles bij, ook alle archieven, fondsen en kunstopleidingen werden de Cultuurnota in getrokken. Tegelijkertijd groeide het budget, maar door het principe van de verdelende rechtvaardigheid kregen slechts weinig aanvragers echt voldoende geld.

Sowieso was het systeem onbemind bij de eindgebruikers: de aanvragers en ondersteunde instellingen. Een klein toneelgezelschap met een begroting van een paar ton werd op dezelfde manier behandeld als De Nederlandse Opera of het Rijksmuseum. Het ministerie concludeerde dat de opgezwollen procedure verworden was  tot ‘een bestel waarin de zon nooit ondergaat’, een systeem met ‘één deur voor alle instellingen, die eens in de vier jaar open gaat’. En het debat in de Tweede Kamer ging elke vier jaar toch weer over de paar instellingen met een negatief subsidieadvies. Cultuurbeleid verwerd tot subsidiebeleid. Daarbij moet woren aangetekend dat het ministerie slechts zeggenschap heeft over een beperkt deel van het culturele veld. Traditioneel is de rijksoverheid verantwoordelijk voor het aanbod: de gezelschappen en ensembles die voorstellingen produceren. De afname, dat wil zeggen de schouwburgen en concertzalen die de voorstellingen programmeren, valt onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Rijk en gemeenten geven elk ongeveer even veel uit aan cultuur en erfgoed (rond de 1,5 miljard euro) en hebben met hun bijdrage vaak geheel verschillende doelstellingen. De belangrijkste discrepantie: gemeenten willen een levendig theater dat veel bezoek trekt (en dus weinig subsidie kost), terwijl van de rijksgesubsidieerde gezelschappen een artistiek hoogwaardig aanbod wordt verwacht. Bij afnemende publieke belangstelling voor kunstzinnig theater kiezen schouwburgdirecties dus steeds vaker voor niet-gesubsidieerd aanbod. Deze mismatch tussen aanbod en afname was een van de belangrijkste bevindingen van de commissie d’Ancona.

Een nieuw systeem

Het was staatssecretaris Medy van der Laan die de koe bij de horens vatte en in 2003 de introductie van een nieuw cultuurbestel beloofde, met een nieuwe rol voor de overheid: ‘op afstand waar mogelijk, betrokken waar nodig’. In september 2005 verscheen haar nota Verschil maken, waarin ze drie uitgangspunten voor een nieuw cultuurbeleid formuleerde.

1. De verhouding tussen cultuur en politiek moet worden verbeterd door de cultuurnota en de beslissingen over subsidies van elkaar te scheiden.

2. Er moet een grotere variëteit in subsidiemogelijkheden ontstaan door de taken en mogelijkheden van de fondsen uit te breiden. Van der Laan sprak over het ‘kantelen van het subsidiegebouw’ – een plek in de Cultuurnota moet niet langer het hoogst bereikbare doel in de ‘subsidiecarrière’ van een kunstenaar zijn.

3. Deze twee bewegingen leiden automatisch tot een andere taak van de Raad voor Cultuur die kleiner moet worden.

Bij de uitwerking van het nieuwe systeem in de jaren erna kreeg het tweede punt vrijwel alle aandacht. Daar zouden de concrete gevolgen van de gewenste veranderingen tenslotte vorm moeten krijgen. Bovendien zagen velen in de podiumkunstsector een kans om enkele grote problemen aan te pakken. Verschillende belangenorganisaties (zoals de koepels van schouwburgen en toneelgezelschappen) riepen de commissie d’Ancona in het leven die knelpunten in de sector moest signaleren en een richting moest bieden om de afnemende publieksbelangstelling voor gesubsidieerde podiumkunsten te keren.

Want achter de stelselherziening zat een groter vraagstuk: hoe kan de gesubsidieerde podiumkunst haar publiek behouden? De belangstelling voor de podiumkunsten groeide al jaren gestaag, maar tegelijk begonnen lichtere genres als cabaret en musical het serieuze toneel en de dans te verdrukken. De schouwburgen, in Nederland traditioneel onafhankelijk van de gezelschappen en gefinancierd door de gemeentes, kregen van hun stad steeds minder programmeringsbudget en moesten gaan beknibbelen op artistiek hoogwaardig, maar financieel risicovol aanbod: gesubsidieerd theater en dans. Een grote schouwburg in een stad als Maastricht programmeert per jaar slechts achttien avonden toneel, en een aanzienlijk deel daarvan vormen producties van de vrije (lees: ongesubsidieerde) producenten.

Er was dus binnen het veld draagvlak voor een nieuwe aanpak. Het ministerie wilde toe naar een functionele benadering, waarbij eerst een aantal plekken in het veld werden gedefinieerd, die vervolgens door instellingen zouden worden ingevuld. Deze functionele inrichting werd Basisinfrastructuur gedoopt. Bij die functionele indeling hoort ook een functionele beoordeling: als een theater- of dansgroep aan een bepaalde basiskwaliteit voldoet kunnen niet-artistieke zaken een rol gaan spelen, zoals de mate van samenwerking met andere instellingen, binding met de regio of inspanningen om een breder publiek te werven. Maar niet alle instellingen zouden zich hoeven voegen naar die functionele mal: de veelal kleinere, zuiver artistieke groepen zouden van de Cultuurnota worden overgeheveld naar de fondsen: die zouden flexibeler moeten kunnen optreden en instellingen maatwerk moeten kunnen bieden, een grote verbetering ten opzichte van het one-size-fits-all denken van de eerdere Cultuurnota. Voor de podiumkunsten zouden drie bestaande fondsen worden samengevoegd tot één Fonds Podiumkunsten.

Binnen de BIS-instellingen werd nog een nieuw onderscheid gemaakt: van sommige instellingen, zoals de rijksmusea, de opera of de orkesten staat het voortbestaan niet ter discussie. Deze instellingen kregen een ‘langjarig subsidieperspectief’. In de podiumkunsten ging het om De Nederlandse Opera, De Nationale Reisopera, het Nederlands Danstheater en Het Nationale Ballet, het nieuwe Fonds Podiumkunsten en het Theater Instituut Nederland.

In 2007 publiceerde de Raad voor Cultuur het advies Innoveren, Participeren!, waarin de contouren van het nieuwe bestel werden geschetst. De Raad verdeelde het land in acht ‘theater-brandpunten’: de steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en de regio’s Noord, Oost en Zuid. De laatste werd gesplitst in Brabant en Limburg. De Raad identificeerde vier functies: een ‘instandhoudingsfunctie’ voor producerende gezelschappen, een ‘ontwikkelingsfunctie’ voor de productiehuizen en een ‘platformfunctie’ voor de festivals. Het Theater Instituut Nederland oefende voor de podiumkunsten de ‘ondersteuningsfunctie’ uit.

Voor de ‘instandhoudingsfunctie’ in het toneel was de uitkomst herkenbaar. De aangewezen vestigingsplaatsen waren precies de plekken waar al vele jaren grote toneelgezelschappen als Toneelgroep Amsterdam, Ro Theater, Noord Nederlands Toneel of Het Zuidelijk Toneel gevestigd waren. Ook het speciale Friestalige gezelschap Tryater kreeg een zelfstandige functie. Nieuw waren de voorgenomen gezelschappen in Utrecht en in de regio Limburg. Op beide plekken waren al toneelgezelschappen actief (respectievelijk De Paardenkathedraal en Het Vervolg), maar die waren een flinke maat kleiner dan de overige stads- en regiogezelschappen.

Wat voor al deze instellingen echter nieuw was, was de forse lijst nieuwe taken die ze moesten uitvoeren. Ze kregen expliciet de opdracht om repertoiretheater en groot gemonteerde theaterproducties te maken, zich te binden aan hun regio – onder andere door samen te werken met andere instellingen – en moesten zich bezig houden met talentontwikkeling, publieksbereik en educatie.

In het veld werd enthousiast gereageerd op het feit dat de continuïteit van de instelling nu in het beleid was gewaarborgd. De tijd dat instellingen werden opgeheven om een paar jaar later weer in een nieuwe vorm te worden doorgezet – zoals bijvoorbeeld gebeurde in Arnhem met Independance en Generale Oost – lijkt voorbij. De reactie van de instellingen op de uitbreiding van hun takenpakket was echter nogal lauw. De meeste groepen hadden niet het gevoel dat ze veel nieuwe taken op hun bord kregen, maar eerder dat het beleid de bestaande praktijk institutionaliseerde. ‘Het is nieuw dat de dingen die we al doen verplicht zijn geworden,’ merkte een zakelijk leider op. Uiteindelijk was het vooral de binding met de regio die tot een accentverschuiving leidde: veel regiogezelschappen gedroegen zich als nationale gezelschappen met een vestigingsplaats buiten de Randstad. Dat veranderde: de groepen gingen minder op tournee en speelden meer voorstellingen in de eigen thuisstad en regio. Maar ook hiervoor geldt dat het beleid aansloot bij een beweging die in het veld al was ontstaan.

In de dans was het functieraster van de Raad veel moeilijker te vullen met bestaande instellingen. Dansgroepen waren vaker gebouwd rond een artistiek leider en kenden daardoor niet de institutionele continuïteit die toneelgroepen lieten zien, bijvoorbeeld bij de overgang van een oude artistieke leiding naar een nieuwe in Groningen, Arnhem of Eindhoven. De Raad legde uiteindelijk als criterium op dat de vijf dansinstellingen in de BIS niet aan één artistiek leider mochten hangen. Dit bracht binnen de dans een haastige clustering op gang, die het veld niet verenigde, maar fragmenteerde. In Amsterdam bijvoorbeeld werden uiteindelijk vijf subsidieaanvragen gedaan voor één beschikbare plek.

Binnen de ontwikkelingsfunctie lag het allemaal nog iets complexer. Behalve de gezelschappen kenden we twee soorten instellingen: werkplaatsen en productiehuizen, met overlappende en vaak moeilijk uit elkaar te houden functies. Werkplaatsen waren bedoeld als plekken waar net afgestudeerde regisseurs en choreografen hun eerste eigen voorstellingen konden maken en hun artistieke signatuur ontwikkelen. Productiehuizen faciliteerden een vaste stal eigen makers, en beschikken vaak over een eigen zaal. Beide beschikten echter niet over afdoende budgetten voor de producties van ‘hun’ makers, zodat voor vrijwel elke productie projectsubsidie moest worden aangevraagd.

In de BIS werd het onderscheid tussen de twee (in principe) opgeheven; alle instellingen heetten voortaan productiehuis. Voor toneel kwamen er tien, verspreid over dezelfde regio’s als de gezelschappen, met twee extra plekken voor de regio Amsterdam. Binnen de dans werden vijf gespecialiseerde productiehuizen aangewezen (hoewel in de terminologie de term werkplaats nog regelmatig opduikt), naast enkele huizen die zowel op het gebied van dans als van theater werkzaam zouden zijn. Verder waren er nog functies voor enkele landelijke productiehuizen op gespecialiseerde terreinen als jeugdtheater en -dans, mime, intercultureel theater en poppenspel.

Ten slotte werden in de BIS enkele festivals opgenomen, met name als platform voor internationaal aanbod en uitwisseling. In theorie was er plek voor één festival per discipline, zo lang daar ook buitenlandse voorstellingen en bezoekers te vinden waren, maar in de praktijk werd de omschrijving van de functie toegespitst op bestaande instellingen: het Holland Festival, Festival Oude Muziek en het Holland Dance Festival. De Raad kon er uiteindelijk niet omheen ook het YO! Opera festival (jeugdopera) toe te laten en op dit moment is Oerol nog verwikkeld in een gerechtelijke procedure om in de BIS te worden opgenomen.

De theorie en de praktijk

In theorie was de herverkaveling van het podiumkunstenveld dus redelijk netjes geregeld: zuiver artistiek en deels functioneel werden gescheiden, functies helder omschreven, het veld werd gehoord. Maar in de anderhalf jaar tussen de uitwerking en de oplevering kwamen er nog de nodige problemen aan het licht, bovendien werd er ook nog een aantal nieuwe problemen bijgemaakt.

Het is ook achteraf nog moeilijk om met heldere blik te kijken naar deze periode, die werd beheerst door grote onzekerheid, politieke instabiliteit (het kabinet viel zomer 2006 over de affaire Ayaan Hirsi Ali) en diverse pogingen van makers, koepels en politici om de discussie naar hun hand te zetten. Daarbij kwam een grote haast: het nieuwe systeem moest vanaf 2009 operationeel zijn waardoor de tijd voor implementatie zeer kort was. In deze sfeer van gejaagdheid kwamen ook de eerste gesprekken over budgetten tot stand.

Hoewel de stelselherziening niet was ingezet als bezuiniging, blekeb bij het aantreden van het nieuwe kabinet, met wetenschapper Ronald Plasterk als minister voor Cultuur, geen extra middelen voorhanden. De instellingen die geen plaats zouden krijgen in de BIS en overgeheveld zouden worden naar het fonds zouden hun budget meekrijgen. Eventuele nieuwe instellingen of uitbreidingen van taken binnen de BIS zouden binnen het bestaande budget moeten worden opgelost. Hierbij kwamen meteen enkele problemen aan het licht. Om te beginnen bij de twee nieuwe toneelgezelschappen in Maastricht en Utrecht. In Utrecht verliet Dirk Tanghe De Paardenkathedraal en werd Jos Thie aangezocht als nieuwe artistiek directeur. In Maastricht fuseerde Het Vervolg met de groep Els Inc van regisseur Arie de Mol. In beide gevallen was het duidelijk dat de ambitie om twee volwaardige BIS-gezelschappen op te zetten meer kostte dan het rijk bereid was te betalen.

Bij de productiehuizen bleek een nog veel groter probleem. Niemand had van tevoren goed doordacht wie de kosten voor de producties moest betalen. Tot dan toe hadden de werkplaatsen en productiehuizen minieme budgetten voor kleine voorstellingen van beginnende makers, maar zodra er serieuze producties werden opgezet moest er geld van buiten worden binnengehaald, meestal van het fonds. Toen echter bleek dat het aantal productiehuizen niet werd beperkt – sterker nog, het werden er meer – en dat de totale kosten voor de hele ‘ontwikkelingsfunctie’ daarmee grofweg zouden verdrievoudigen, gingen de alarmbellen rinkelen.

De productiehuizen kregen uiteindelijk grosso modo iets meer geld ten opzichte van de voorafgaande Cultuurnotaperiode, maar tegelijkertijd werd de achterdeur dichtgegooid: BIS-instellingen mochten niet langer aanvragen bij het Fonds. Het gevolg was dat jonge makers zo snel mogelijk hun eigen stichting gingen oprichten om daarmee een subsidieaanvraag te kunnen doen, terwijl een van de doelen van de beleidsoperatie juist was om de aanwas van jonge groepjes in te dammen.

Nog ingewikkelder werd het toen bleek dat deze makers aan een dubbele toetsing werden onderworpen. Als ze eenmaal de artistieke leiding van een productiehuis achter zich hadden (of bijvoorbeeld werden uitgenodigd om een voorstelling te maken op een festival), moesten ze hun plan alsnog voorleggen aan de fondscommissie. Daardoor komt het regelmatig voor dat productiehuizen zich committeren aan een maker, die vervolgens door het fonds wordt afgewezen. Het oplossen van deze ongewenste situatie is een van de gebroken beloftes van de BIS.

Tegelijkertijd worden de productiehuizen van twee kanten ondermijnd. Aan de ene kant zijn de grote gezelschappen zich meer met talentontwikkeling gaan bezighouden – vrijwel alle gezelschappen hebben jonge makers aangetrokken. Voor ambitieuze en getalenteerde makers blijkt ’een groot gezelschap veel aantrekkelijker dan een productiehuis: ze kunnen werken met een ensemble van acteurs, gebruik maken van de grotere infrastructuur, makkelijker de grote zaal in en een groter publiek bereiken . Het is dus geen wonder dat de meest interessante makers van de afgelopen jaren hun werk maken onder de vleugels van de grote gezelschappen: Susanne Kennedy en Laura van Dolron bij het Nationale Toneel, Jetse Batelaan bij het Ro Theater, Thibaud Delpeut en Eric de Vroedt bij Toneelgroep Amsterdam, dat onder de naam TA2 een speciaal ontwikkelingstraject opzette in samenwerking met De Toneelschuur en Frascati.

Aan de andere kant ondervinden de productiehuizen als faciliterende organisaties van gevorderde makers stevige concurrentie van ongesubsidieerde – of beter gezegd: indirect gesubsidieerde – theaterbedrijfjes als Via Rudolphi, Alles voor de Kunsten, Bureau Barel en Bureau Berbee. Deze bedrijven ontwikkelden zich gedurende de jaren nul van boekingsbureaus en impresario’s tot volledige back office voor verschillende kleine theatergroepen, met dienstverlening van zakelijke leiding tot marketing. Tot de klanten van deze bureaus behoorden met name de instellingen die van het fonds een tweejarige subsidie kregen, die ook al bedoeld was als bijdrage aan talentontwikkeling. Zo werd ineens de ongehoorde vraag actueel voor welke taak de productiehuizen nu precies onmisbaar waren.

De reeds geconstateerde concurrentieslag bij de dansgroepen in Amsterdam bracht een andere complicatie aan het licht: de gebrekkige afstemming met de lagere overheden. Want hoezeer zowel de Raad als het ministerie erop hamerden dat in de BIS beter moest worden samengewerkt met lagere overheden, de rijksoverheid had domweg de autoriteit niet om de gemeenten tot wat dan ook te verplichten. Zoals gezegd deden vijf groepen een aanvraag voor de ene plek van ‘stadsgezelschap’ op het gebied van de dans: Dansgroep Amsterdam, onder leiding van Krisztina de Châtel en Itzik Galili, ICK (de voortzetting van Emio Greco PC), het Internationaal Danstheater, ISH, en SKIN van André Gingras en Nanine Linning. Nu werd die terminologie over ‘stadsgezelschappen’ niet door het ministerie of de Raad gedragen, maar in het debat kreeg het woord zijn eigen momentum; het sloot tenslotte zeer goed aan op de daadwerkelijke situatie: één plek voor een groot dansgezelschap in de stad. Er was echter een heikel punt: niemand had de steden in kwestie gevraagd wat men er daar eigenlijk van vond. Met name de Kunstraad in Amsterdam was not amused. Het adviesorgaan, de stedelijke pendant van de Raad voor Cultuur, was verklaard tegenstander van de hele beleidsoperatie en besloot onafhankelijk te werk te gaan. De stad kon het zich permitteren om dwars te liggen: Amsterdam heeft verreweg de grootste gemeentelijke kunstbegroting van Nederland en daarbovenop gaat van elke euro die het Rijk besteedt aan kunst de helft naar de hoofdstad. Dansgroep Amsterdam kreeg van de Raad voor Cultuur de plek in de BIS toebedeeld, terwijl de Amsterdamse Kunstraad de groep een negatief subsidieadvies gaf en voorrang verleende aan ICK.

Ook in de regio waren er problemen met de afstemming met lagere overheden. Op het ministerie waren blijkbaar voor vergelijkbare functies vergelijkbare begrotingen bedacht: het Rijk gaf vervolgens minder naarmate gemeentes en provincies meer bijdroegen. De instellingen in gemeentes als Arnhem voelden zich als het ware door het Rijk gestraft voor actieve betrokkenheid van de lokale overheid, terwijl instellingen in het arme Groningen ‘beloond’ werden met een grotere rijksbijdrage.

De hele budgetkwestie kwam in het voorjaar van 2008 tot een pijnlijke uitbarsting. De Raad voor Cultuur stelde een advies op voor een ‘volledige’ BIS. Extra geld (26 miljoen euro) was nodig om de twee nieuwe toneelgezelschappen op vlieghoogte te brengen, om de productiehuizen op te schalen en om de danssector op poten te zetten. De minister reageerde per kerende post met de opdracht om het advies over te doen, maar nu ‘budgetneutraal’. Uiteindelijk werd er een compromis bereikt en kreeg de Raad een deel van de gewenste verhoging.

De BIS anno 2011

Het lijdt geen twijfel dat de herstructurering van het podiumkunstenveld tot grote verbeteringen heeft geleid, echter vooral op punten waar het veld zelf al in beweging was. De grotere en kleinere gezelschappen waren binnen de Cultuurnota onwillige bedgenoten en de scheiding van het veld in een functioneel deel en een artistiek deel was de juiste beslissing op het juiste moment. Het Fonds Podiumkunsten heeft in korte tijd goed werk verricht en heeft de aanvankelijke scepsis van de daar ondergebrachte instellingen grotendeels weten weg te nemen – al blijven er binnen de muzieksector nog wat pijnpunten, veroorzaakt door de eerste beoordelingsronde, waarin gewaardeerde ensembles als het Willem Breuker Collectief, Asko/Schönberg en het Amsterdam Baroque Orchestra een negatief advies kregen. Het fonds kon daarentegen als voornaam wapenfeit aandragen dat het de versplintering van middelen wist in te perken: het verdeelde het geld over minder instellingen, die op die manier gemiddeld meer te besteden kregen.

Ook de uitbreiding van de taken van de BIS-instellingen is redelijk goed geïmplementeerd, vooral omdat de instellingen zelf het belang inzien van betere worteling en samenwerking en een groter publieksbereik. Hier en daar wordt nog geklaagd over het grote aantal taken in verhouding tot het bijbehorende budget, maar dit wordt vooral veroorzaakt door onduidelijkheid over de vierjaarlijkse evaluatie van het functioneren van de BIS-instellingen. Kan een instelling binnen het takenpakket kiezen voor zwaartepunten of wordt alles even zwaar gewogen? Het zijn vragen die normaalgesproken beantwoord zouden worden bij de nieuwe subsidieronde.

De BIS bevat ook enkele ernstige weeffouten, met name op het gebied van de productiehuizen. Daar liep het beleid voor de troepen uit. Het ministerie dwong een herdefiniëring af waar de huizen zelf niet aan toe waren, en gaf ze vervolgens te weinig geld om de plannen goed uit te voeren. De productiehuizen hebben echter ook last van het feit dat talentontwikkeling domweg in de mode was en dat na de lichte paniek over het gebrek aan opvolgers voor de huidige generatie toneel- en dansleiders een overdreven aantal instellingen zich ging bezighouden met het begeleiden van jonge makers.

Een onverwacht probleem bleek de politieke impact van de stelselwijziging. Door de subsidiebeslissingen te scheiden van het algemene cultuurbeleid – deels door ze onder te brengen bij de fondsen, deels door ze in een apart beleidsdocument te behandelen – wilde het ministerie de Tweede Kamer dwingen om zich uit te spreken over de richting en prioriteiten voor het cultuurbeleid in het algemeen, in plaats van over individuele subsidies.

Dit onderdeel van het plan moet als volledig mislukt worden beschouwd. Kamerleden probeerden zich wel degelijk te mengen in individuele subsidiebeslissingen van het Fonds en op een inhoudelijk cultuurdebat is de Kamer nog altijd niet te betrappen.

Daar komt nog bij dat het ambtenarenapparaat voor cultuur flink is afgeslankt. Er kwam een forse brain drain op gang van het ministerie en de Raad naar de fondsen, met name het nieuwe Fonds Podiumkunsten. Bij de BIS-instellingen wordt flink gemopperd over het gebrek aan inhoudelijke kennis en institutioneel geheugen van het ministerie.

Maar de belangrijkste vraag is toch of de BIS het voor de gezelschappen makkelijker heeft gemaakt om hun publieksbereik te vergroten – dat was toch wat de gezelschappen er zelf het liefst aan wilden overhouden. Hoewel de regionale en lokale worteling een succes lijkt, met meer speelbeurten in de eigen omgeving en verbeterde samenwerking tussen de BIS-instellingen in één stad, moet de conclusie toch luiden dat de Raad voor Cultuur te weinig scherpe keuzes heeft gemaakt. Door het aantal groepen dat de grote zalen bedient uit te breiden werd de druk op de voor toneel beschikbare dagen in de schouwburgen alleen maar groter. De gezelschappen (en dan met name de ensembles) konden niet groeien en zijn dus nog steeds te klein om mislukte producties in een vroeg stadium af te zeggen en te vervangen door een bewezen succes. Grote zaalvoorstellingen die maar vijftien keer spelen zijn geen uitzondering, en reprises van succesvoorstellingen blijven zeldzaam. Het Nederlandse podiumkunstenbestel is gebouwd op artistiek risico: relatief kleine, flexibele gezelschappen die voor weinig geld jaarlijks een enorm aantal nieuwe voorstellingen produceren die langs een even enorm aantal schouwburgen reizen. De BIS maakte enkele stappen in de richting van een functioneel kader om deze versplintering te verkleinen, maar liet enkele fundamentele kwesties onopgelost.

Tot slot

Het lag in de lijn der verwachting dat de BIS de komende jaren zou worden geëvalueerd en dat de uitkomsten van die beoordeling werden meegenomen in de Cultuurnotaronde 2013-2016. Voldoet de samenstelling van de BIS aan taken die hij moet uitvoeren? Moet de rol van de productiehuizen opnieuw worden bezien? Moeten wellicht enkele schouwburgen worden opgenomen? Ook bij het fonds waren al stappen genomen om in de komende vierjarige ronde de beleidsprioriteiten beter aan te scherpen: meer geld voor minder instellingen, betere aansluiting van aanbod en afname, et cetera.

Maar ook in de huidige situatie, een nieuwe stelselherziening en een krimpende BIS, zou de sector moeten pogen om een aantal uitgangspunten overeind te houden. De belangrijkste daarvan lijkt me de lokale worteling. Staatssecreatris Zijlstra hintte al naar fusies, verhuizingen en dependances van instellingen en als er minder instellingen zijn leidt dat sowieso tot een verbreding van het afzetgebied. Het grote gevaar bestaat dat bijvoorbeeld een theater- of dansgroep die met hetzelfde of minder geld een groter gebied moet bestrijken in een neergaande spiraal van marginalisering terecht komt. Focus op de standplaats, commitment van gemeentes en samenwerking en clustering op lokaal niveau zijn de beste strategieën om een betrokken publiek te houden dat een instelling kan dragen. Als dat betekent dat in sommige gemeenten in Nederland het aanbod in bepaalde disciplines sterk afneemt is dat jammer, maar een onvermijdelijk gevolg van het kabinetsbeleid.

De grote vraag is hoeveel talent de podiumkunstsector wil ontwikkelen in een sterk krimpend bestel. Bij de productiehuizen zal waarschijnlijk een shake-out plaatsvinden en het lijkt logisch dat de overgebleven instellingen danwel een werkplaatsfunctie krijgen, danwel veel nauwer gaan samenwerken met grote gezelschappen.

De grootste uitdaging zit uiteindelijk echter niet in de BIS, maar in de verhouding met het deel van de sector dat door de fondsen wordt ondersteund. Hoe kan ervoor gezorgd worden dat het kleinschalige, risicovolle aanbod niet volledig wordt vermorzeld in het geweld van de bezuinigingen. Het fondsen-circuit, hoe diffuus en versnipperd het ook is, blijft een onmisbare plek voor artistieke vernieuwing en ontwikkeling. De scheiding tussen BIS en fondsen is waarschijnlijk de beste beslissing van de afgelopen stelselherziening geweest, nu is het zaak die beschutting overeind te houden.

Die papierwinkel kan grotendeels in de prullenbak. De nieuwe regering besloot tot een rigoureuze bezuiniging, die zó ingrijpend is dat staatssecretaris Halbe Zijlstra spreekt over een nieuwe stelselherziening. Opnieuw moet het hele bestel tegen het licht worden gehouden, met als doel een significant kleinere BIS, een geheel nieuwe rol voor de fondsen en een grote nadruk op bezoekcijfers. Het is de vraag of de opgebouwde schotten tussen BIS en fondsen enige bescherming kunnen bieden aan het artistieke aanbod.